压实责任 统筹进度 确保整省试点如期完成——吉林农村集体产权制度改革情况督查报告

    近期，按照中央全面深化改革委员会的要求，以及经济体制和生态文明体制改革小组的部署安排，中央农办、农业农村部会同全国农村集体产权制度改革部际联席会议成员单位，组成6个督查组，赴江苏、浙江等12个省区的28个县（市、区）44个村（社区）开展督查，了解各地改革举措，掌握改革工作进展，发现突出困难问题，推动改革落地见效。现将部分督查报告予以刊发，供交流参考。本期刊发的是吉林省的督查报告

根据中央全面深化改革委员会的要求以及经济体制和生态文明体制改革专项小组的安排部署，全国农村集体产权制度改革第五督查组于2018年11月5—9日赴吉林省开展实地督查。督查组先后调研了长春市朝阳区、永吉县、吉林市昌邑区、临江市等4个县（市、区）、6个村。通过实地走访、查阅账簿资料、交流座谈、点面了解等方式，对吉林省改革情况有了基本掌握。总的看，吉林省委省政府高度重视农村集体产权制度改革工作，思路清晰、措施到位、成效明显。

一、五个坚持，推动集体产权制度改革工作全面发力

（一）坚持高位推动，压实主体责任。吉林省委省政府高度重视集体产权制度改革工作，省委书记对改革作出重要批示，省长亲自协调争取整省试点，省委副书记、分管副省长亲自进行动员部署，主动研究政策措施，定期听取工作汇报，高位推动整省试点工作。省委、省政府成立了改革领导小组，省委副书记、副省长任组长，省农委等22个部门为成员，抽调组织16人的专班队伍开展综合协调、政策研究、宣传辅导、督查指导等四项工作。各地也参照省里做法，全部成立了农村集体产权制度改革领导小组，县乡两级均由党委书记任组长，从领导体制和工作机制上为改革提供了可靠的保障。长春市委把集体产权制度改革作为全市深化改革的重点内容，列入《中共长春市委全面深化改革领导小组2018年工作要点》。

（二）坚持统一部署，强化政策保障。吉林省制定印发了改革实施意见、清产核资实施细则等配套文件，各地按照省里要求，陆续制定出台了改革指导意见。长春市朝阳区和吉林市昌邑区作为中央第二批试点单位，对改革的每项重点工作，如清产核资、成员身份确定、资产折股量化、股权管理、股份经济合作社设立等都出台了指导意见，为改革各环节有效推进提供了政策保障。

（三）坚持组织宣传，营造良好氛围。吉林省先后召开全面启动改革工作动员部署会和整省试点动员部署会，省委副书记和副省长分别到会宣传发动，各地县也纷纷召开视频会议或专门会议进行动员部署。全省通过发简报、汇编文件政策，以及印制图文并茂的宣传画册等形式，对不同层级进行广泛宣传，努力营造各级理解改革、支持改革、参与改革的良好氛围。走访的朝阳区乐山镇，坚持宣传发动到户、会议参与到户、资料发放到户、政策讲解到户的“四到户”做法。

（四）坚持程序规范，确保清产核资稳步推进。调研的县（市、区）基本都制定了集体资产清产核资实施办法或实施细则，对清产核资的对象、内容、方法和要求做了明确规定。在具体操作中，吉林市各县区选派熟悉村社情况、组织协调能力强、政策业务水平高的辅导员进行驻村指导，解决改革中遇到的具体问题。临江市充分发挥成员单位作用，专题研究解决林农矛盾、闲置校舍产权、农户老股金等村集体与农户、集体与部门资产纠纷问题。有的地方聘请了会计事务所、法律顾问、测绘公司全程参与清产核资工作，保证了清产核资工作的质量和效率。目前，所有县（市、区）都基本完成了清产核资工作或进入最后的核实公示阶段。

（五）坚持试点先行，为改革全面推开趟路。吉林省作为3个整省试点之一，其经济发达程度不同于山东、江苏两省，但改革范围覆盖到所有村组，发达村组和不发达村组同步改革、同步探索。在试点中，吉林省立足自身实际，对经营性收入较少的村，明确以清产核资、成员确认为主要改革内容，制度规范先建立，时机成熟再转段；对朝阳区、昌邑区等第二批中央试点县市及经营性收入较多的村，提高改革标准，要求从问题导向和效果导向入手，抓改革中新老矛盾解决、抓集体经济发展路径多元探索、抓前瞻性创新性探索，不断丰富改革内容、强化改革深度，树立起一批典型示范村。

二、创新创造，推动集体产权制度改革工作向纵深推进

（一）从推进的工作方式看，多个县市建立包保制度和定期报告督查制度。长春市朝阳区、永吉县在实施方案中明确要求实行县包乡、乡包村、村包组的三级包保制度，白山市江源区建立周报制度和问题反馈机制，抚松县和临江市实行定期督导、月通报问责制度，定期召开调度会，及时发现问题、及时督促解决问题，确保了工作落实执行有力。有的县市建立了矛盾纠纷调解机制。长春市朝阳区建立“一站式”接访、多部门联动的信访调处机制，结合清产核资、成员身份确认、土地确权等工作，组织开展矛盾纠纷大排查，县乡干部深入村屯小组主动解决矛盾，维护社会和谐稳定，确保了改革稳步推进。这些做法对其他地方推进改革有一定参考价值和借鉴意义。

（二）从改革的具体环节看，在成员身份确认环节，注重保障一般群体和特殊群体合法权益。吉林市昌邑区规范制度章程，健全相关政策体系，在充分调研、广泛征求意见的基础上，制定昌邑区集体经济组织成员身份确认的指导意见、成员身份确认程序性文件。长春市朝阳区注重保障妇女等特殊群体合法权益，乐山镇辛屯村为破解婚入婚出妇女在成员身份确认过程中存在“两头空”“两头占”的问题，创新了“1221”工作法，通过决策参与、议事参与、民主参与等方式等充分发挥妇联组织作用，充分保障了妇女的合法权益。昌邑区桦皮厂镇松树村在成员身份确认过程中，妇女主任带领联户长，走家串户宣传成员确认政策，使该确为成员的妇女、儿童成员无一落下；在建立村级股份经济联合社时吸收联户长作为“三会”成员，防止了多数人侵犯少数人的利益。在股权设置和管理中，注重实行一县一标或一村一策。吉林省多数经营性收入较少的村，只设置人口基本股，以每人100股的份额形式设置股份。经营性资产较大的村，如临安市新市街道黎红村，年经营收入55万元，针对60周岁的老人还设置了老龄股。人口股实行静态管理，尊重了农民意愿，坚持了法律政策底线，促进了党群关系融洽。在建立经济合作社中，注重发挥好集体经济组织功能作用。永吉县在有一定经济实力的村启动股份合作制改革；对经济薄弱村暂不强制要求成立股份经济合作社，主要是健全完善集体资产管理、使用等制度，拓宽集体资产量化范围；对组级只有土地等资源性资产的，不设立经济合作社，重点是盘活土地等集体资源。这种因地制宜，不采取一刀切设立经济合作社的方式，符合基层实际，也减轻了基层工作负担，有助于基层干部集中精力探索发展新型集体经济的实现路径。

三、聚焦关键，确保集体产权制度改革工作改有所成

（一）尽快印发整省试点实施方案。目前，省委省政府关于整省试点的方案因行文程序、征求意见范围等因素还没有印发，一些县市由于没有收到上级下发的正式文件，还是按照之前的进度安排开展工作。吉林省作为整省试点单位，省委省政府还需统筹好进度，加快试点方案印发，确保按期完成改革任务。

（二）继续加强资金保障。吉林省有其特殊情况，2017年GDP增速缓慢，在财政困难情况下，筹措2000万元用于农村集体产权制度改革，连同中央财政的1031万元，村均改革经费仅有3000元，配套资金还存在较大差距。相比江苏、山东省两个整省试点单位，以及云南、陕西省等经济条件类似地区，资金投入力度还不够大。下一步，省市县三级还要积极争取财政支持，确保整省试点任务顺利推进。

（三）进一步压实领导责任。农村集体产权制度改革的目的是要构建起适应市场经济体制要求的产权制度。在推进改革中涉及到方方面面，牵一发而动全身，仅靠农业农村部门单打独斗难以较快取得实质性的进展，需要一把手亲自上阵、主动作为，层层传导压力和强化动力，需要各成员单位更积极更直接更深入地参与其中，相互配合、相互支持，齐心协力共同完成改革任务。

（四）积极探索集体经济发展多元模式。目前吉林省只有不到5%的村有经营性收入、能实现分红。剩余95%以上的村在完成清产核资和成员身份确认后，如何盘活资产资源思路不多。各县市还需放开视野、打开思路，结合自身实际，挖掘潜在优势，积极探索资源开发型、农业生产型、乡村旅游型等多种模式，找到一条适合自身发展的特色路径。要继续通过典型引路、宣传推介等方式，激发经济薄弱村改革动力。

（五）妥善解决好农村集体产权制度改革与土地承包政策相衔接问题。从调研村看，有10%的农民由于农转非等历史原因，在二轮承包时没有获得承包地，部分村在集体产权制度改革过程中将其确认为成员。这些成员有可能据此要求获得三轮土地承包资格。村集体现有的机动地、个别农户“绝户”后退出的土地以及确权中新增的零散地，或不能满足这类群体的需求，即使能够满足也易造成土地细碎化。建议吉林省深入研究集体产权制度改革中的集体经济组织成员与享有土地承包权成员二者的区别和联系，明确二轮土地承包到期后延包的具体政策。

（六）妥善解决好历史遗留问题和新增债务问题。吉林省各地普遍反映，大量农业税费、防雹防疫费形成的应收、应付账款长期“趴”在集体账上，随着时间推移难以收回或清偿，地方同志感慨地说“看着面饼大，其实里面馅少”，影响后续改革进程。同时，近年来在道路、村部新建中，部分地区出现新增债务，有的通过将集体未发包农用地抵账、低价出租出售林地资源等方式解决，导致贫困村仅有的资源性资产难以发挥经济效益。特别是村部建设吉林省形成近20亿元债务，这类债务主体是村委会还是村集体经济组织，如确认为集体经济组织，集体经营收益将优先清偿债务势必影响集体积累和分红。建议吉林省在改革中加强顶层设计，有针对性开展研究，明确相关政策。县乡要出台具体办法，避免改革过程中老问题浮出、新问题突显。