完善农村集体资产股份权能问题的若干思考

一是农村集体产权制度改革中所谓的“股权”“股份”和法律中通常意义上的股权明显不同，在立法时一定要予以区分，不可混同。在农村集体产权制度改革实践中，有的地区量化为份额，有的地方量化为股份，有的地方仅针对集体经营性资产进行折股量化，也有的地方把折股量化的对象扩大到资源性资产、非经营性资产。其中存在的法律问题是，农村集体产权制度改革中的“份额”“股权”“股份”，在法律上到底是什么性质的权利。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，“农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造”。“股权”指每个成员在集体资产收益中的具体分配份额，是集体收益分配的依据，是一种比较形象的说法，和现行法律中的“股权”“股份”概念截然不同。其一，现行法律中的“股权”“股份”是基于民事主体自愿出资形成，其出资数额、出资比例以及出资后享有的权利等均基于当事人之间的章程或合同具体约定，例如合伙企业、公司、专业合作社等经济组织。农村集体经济组织的集体资产是在一个特殊的历史过程中，经由政治运动、政策指导等形成，不是基于合同、章程，也不是基于成员的自愿出资行为而成。其二，一般意义上的“股权”“股份”是由出资额的多少来决定的，股权和股份的多少也决定了投票权、决策权、分配权的大小。而在农村集体产权制度改革中的“股权”“股份”，则是基于公平价值的平等分配，集体经济组织成员的投票权、分配请求权等基本是相同的。其三，在现代法治中，“股权”“股份”原则上是可以自由转让、退出的，且在退出时，股东有权取回原出资的剩余部分。反观农村集体产权制度改革中的所谓“股权”“股份”，不仅转让受到极大限制，而且成员退出时是不能分割集体资产取回其份额的。

二是集体资产折股量化中的“股权”“股份”不是对集体所有权的分割。有观点认为，集体资产折股量化是将共同共有的集体产权改为按份共有的集体产权。这种理解曲解了法律上共同共有和按份共有的含义。因为共同共有和按份共有都是典型的法律概念，共同共有须基于婚姻、家庭、继承等特定的基础关系，按份共有的特点则是共有人原则上可以随时请求分割共有物，退出共有关系。这显然区别于集体所有制，切勿将折股量化中的“份额”“股权”“股份”误解为按份共有。成员对集体资产的集体所有既不同于共同共有，也不是按份共有。“股”“份”只是一种形象的说法，主要是让农民群众方便理解到自己对集体资产是有“份”的，解决以往产权不清晰、“人人所有、人人无份”的问题。这种“份”需要通过成员权来实现。

三是资产折股量化得到的“股权”“股份”不属于财产的所有权，而属于成员权的范畴。集体资产“股权”“股份”是集体经济组织成员权的一种具体实现形式，成员可以依据自己的“股权”“股份”来行使选举权、表决权、监督权、收益分配请求权等。所以，“股权”“股份”是集体经济组织成员参与集体资产收益分配的依据，作为成员权，其既包括成员对于集体资产占有、使用和处分的权利，也包括选举权、表决权、监督权等非财产性权利。需要强调的是，“股权”“股份”虽然不是对集体财产的所有权，但是成员享有对“股权”“股份”的所有权，可以对“股权”“股份”进行转让、继承、质押等。

四是不同性质的集体资产上的“股权”“股份”权能应有所不同。集体经营性资产具有较强的财产属性，可以市场化流通，那么以经营性资产作为客体进行量化的“股权”“股份”也便具有较强的市场属性，除占有、收益之外，在转让、担保、继承等方面应具有更大空间，甚至可以探索“股权”“股份”的开放。资源性资产或非经营性资产具有较强的保障属性和公共属性，是集体所有制的主要部分，以资源性资产或非经营性资产使用权作为客体进行量化的“股权”“股份”也就具有较强的身份性、社区性。“股权”“股份”的权利主体（持有主体）应限定为本集体经济组织成员，对转让、担保、继承等权能要予以限缩，避免对集体所有制造成冲击。

五是折股量化的资产范围应限于经过清产核资确认的集体经营性资产。土地等资源性资产及非经营性资产原则上均不纳入折股量化的范围，股份权能研究要立足于集体经营性资产。但是在部分试点地区，既有将集体所有资产都进行折股量化的，也有仅将资源性资产折股量化的，这为界定“股权”“股份”的权能带来了困难。不同性质资产量化所形成的“股权”“股份”的权能是不同的，不能“一刀切”，建议在实践和未来立法中，注意区分经营性资产和资源性资产，分别界定股份的权能，注意其中的差异。

二、农村集体资产股份占有问题

集体资产“股权”“股份”应具有占有权能，这是最为基本的权能，也是集体经济组织成员行使股权、行使成员权的凭证。对此，应建立集体资产股份登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，集体经济组织应以户为单位，向成员出具股份证明。

三、农村集体资产股份收益问题

集体资产“股权”“股份”应具有收益权能。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，“健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处”。收益权是农民“股权”“股份”的最主要权能，是农民享受改革红利、实现集体所有权的最直接途径，也是担保、转让、继承等权能可否实现的最主要影响因素。

一是立法应明确集体提取公益金、公积金比例的上限。公益金、公积金主要用于公共积累、扩大再生产以及管理集体资产的各项支出，具有合理性，提取比例应由集体成员民主决定。鉴于我国基层民主制度尚不健全，为防止成员利益受损，立法应明确规定集体提取公益金、公积金比例的上限，例如不得超过20%（或者30%等，具体数值可具体探讨）。

二是立法应明确成员获取分红的具体机制，为真正实现收益权提供保障。调研发现，四川、云南、福建、安徽等省份绝大多数地区尚未对成员进行分红，原因包括刚开展农村集体产权制度改革尚未形成集体收益，集体资产较少无法分配等。但部分地区集体已经有一定收益，却仍未分红，多将收益用于基础设施、公共服务，或用于公共积累进一步壮大集体经济。如果长期不向成员分红，成员将缺少“获得感”，难以享受改革红利，长此以往可能会失去对集体的融入感、信任感、归属感，影响集体事务的参与度。建议未来立法中明确规定集体向成员分红的条件和要求，或集体长期不分红时，成员有权提起诉讼、请求乡镇人民政府责令改正等。

四、农村集体资产股份抵押、担保问题

农村集体资产股份抵押和担保模式探索实践在全国开展较少，处于起步阶段。面临的主要问题有以下几点：

一是“股份抵押、担保”不符合法律规范表述。法律原理中抵押属于担保，二者不能并列。股份意味着权利，以股份进行担保应属于质押，而非抵押。二是股份质押融资试点效果有限。调研发现，由于股份流转的范围被限定在社区内，且目前基本没有分红，股东借贷对象范围十分有限，难以解决农民融资需求问题。另外，封闭社区内流转的股份无法通过市场价值来评估其交易价值，而在价值不清的情况下进行担保，不利于债权人利益保护，也不利于农村金融秩序和社会秩序稳定。三是股份质押融资行政推动色彩较强。试点中农村集体资产股份质押贷款多不是银行的自发行为，基本都是在政府推动下银行才接受农村集体资产股份质押，接受质押的银行多是承担农村发展任务的政策性银行。农村集体资产股份质押贷款依赖政府或者是股份经济合作社担保。由于农村集体资产股份质押不能如普通质押一样到期可以自由实现，商业银行在从事农村集体资产股份质押业务时，都在质押之外另外寻找担保。

建议立法明确集体资产的“股权”“股份”可以质押，区分经营性资产和其他资产所形成的股权，作出相应规定限制。经营性资产不承担农民的生活保障功能，以此量化的股权可以进行质押，不宜作过多限制。资源性资产和非经营性资产具有保障属性和公共属性，以此量化的股权在质押时应予以严格限制。

五、农村集体资产股份继承问题

一是农村集体资产股份允许继承。只要农民作为集体经济组织成员资格合法、量化的集体资产合法、获得程序合法，农民对所量化集体资产的产权就是合法的，就可以依法继承。实行产权制度改革后，农民获得的集体产权应该是可以继承的。

二是股份继承可以采取户内继承的方式。例如，广东省佛山市南海区实行“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股改方略，在“长久不变”条件下，“户内共享”确保了户内继承的合理、合法性。河南省济源市规定股权量化到户，户内可以继承。采取户内继承具有几点好处：其一，符合土地承包经营权等以“户”为单位的现行法律制度；其二，能够稳定股权关系，大大降低股权管理成本，无须经常修改股权名册、股权证，也无须进行股权的大规模调整；其三，有利于化解纠纷，将成员之间的股权矛盾交由家庭内部解决，稳定社会关系。

六、农村集体资产股份退出问题

一是股份有偿退出应保留集体成员身份。集体资产股份退出意味着股份全部转让给他人或者集体，在法律上代表着集体资产股份处分权能的实现。在法律后果上，农民实现集体资产股份的有偿退出，意味着其不再具有股份经济合作社的股东身份，但其仍然是农村集体经济组织成员，依法具备集体成员资格，故可享受除经营性资产以外的集体资产所带来的利益以及基于集体成员身份享有的福利待遇。

二是股份有偿退出应严格限定在本集体经济组织范围内。关于股份的退出权能，各界都持较为谨慎的态度，为切实保障农民的财产权益，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，采用在本集体内部转让或者由本集体赎回两种退出方式。目前，全国各地探索股权转让和退出的情况较少，主要原因有以下几点：其一，股权流转受制约。股权主要功能被视作分配依据，股权在现实中难以流转起来。其二，集体经济尚不壮大，股权处于未分红或分红极少的状态，没有转让或退出的价值。其三，农村产权流转交易平台建设滞后。在市场经济体制下，只有集体资产股权自由流转和有偿退出，才能实现生产要素的优化组合，体现农民所持集体资产股份的价值，显现其作为生产要素的潜在市场价值。从长远看，为充分发挥集体资产股份自由流转的效应，应该赋予其流转和有偿退出的权能，即未来集体经济的发展方向应是从封闭走向开放，从固化走向流动。目前，农村集体资产股份控制在本集体经济组织内部转让，全面对外流转的条件尚不具备。

三是股份退出应根据不同资产的性质，确定不同的退出机制。由经营性资产折股量化形成的股份，可以逐渐探索向集体经济组织外部转让，以及由集体经济组织有偿赎回。由资源性资产或非经营性资产折股量化形成的股份，仍应限制在本集体内部，原则上不得向集体外部流转，这是由于资源性资产或非经营性资产具有保障功能和公共属性。